Государственная стратегия развития. Технологии разработки.

November 21st, 2010 Leave a comment Go to comments

Государственная стратегия развития

Для демонстрации несогласованности действий между разными политическими или экономическими интересами часто вспоминают басню Крылова “Лебедь, рак и щука”. Но вот беда, никто не говорит как же договориться трем крыловским персонажам, чтобы они начали двигаться в одном направлении. Демонстрировать, указывать на ошибки научились, а вот с решать проблемы – нет.
С государством все еще намного сложнее, чем с персонажами басни. Противоречия между разными силами раздирают государство на части. Как в такой ситуации вырабатывать единую государственную стратегию развития?

Предполагается наличие государственной стратегии развития у политической партии победившей на выборах. Стратегии развития, выработанной в ходе горячих внутрипартийных дискуссий. Даже если подобная государственная стратегия развития существует, то при ее реализации правящая партия сталкивается со множеством препятствий, неучтенных в ходе разработке государственной стратегии развития.

В качестве примера рассмотрим ситуацию с Налоговым Кодексом, который вызвал живое обсуждение в обществе, перешедшее в многочисленные акции протеста.
Акцентирую внимание, что мы рассматриваем технологию принятия Кодекса, технологию решения противоречий существующих в обществе, а не достоинства и недостатки Налогового Кодекса.

Итак,
что же происходит?

Государство – все чиновники государственного аппарата (законодательная, исполнительная, судебная ветви власти), а так же провластные политические силы.
В идеальном случае, чиновники заинтересованы в бесперебойной работе государственной машины: своевременно выплачиваются пенсии, осуществляются стратегические экономические программы, обновляется инфраструктура (транспортные магистрали), возводится жилье для молодых семей, обеспечивается территориальная целостность, происходит перевооружение армии, развивается система образования и так далее…
С этой благородной целью государство решает каким-то образом урегулировать взаимоотношения сторон в треугольнике Государство-Бюджетники-Предприниматели.

Бюджетники – все граждане, получающие финансирование из государственного бюджета. Сюда относим врачей, учителей (школы), преподавателей (ВУЗы), чиновники государственного аппарата (на общегосударственном уровне и на местном), работники налоговой службы, таможня, милиция, дипломаты, пенсионеры, инвалиды, многодетные семьи и так далее… Все кто получает частично или полностью финансирование из государственных источников.

Предприниматели – все, кто занимается бизнесом, обеспечивая работой себя и свое окружение. Относим сюда торговцев с рынка, фермеров, владельцев заводов, небольших швейных цехов…. не разделяя на мелкий, крупный и средний бизнес.

Для того, чтобы удовлетворить все государственные интересы необходимо финансирование, поступающее за счет налоговых сборов.
Поэтому один из главных государственных интересов заключается в превышении доходов над расходами или в постоянном УВЕЛИЧЕНИИ потока налоговых поступлений и СНИЖЕНИИ бюджетных расходов.

Государственный интерес вступает в противоречие с интересами бюджетников и предпринимателей.
Первые (бюджетники) желают увеличения расходов на бюджетную сферу, чтобы они могли себе обеспечить достаточный уровень жизни (значит уровень пенсий, зарплат и других выплат, должен быть адекватным уровню цен).
Вторые (предприниматели) – заинтересованы в постоянном снижении налоговых сборов, чтобы больше средств поступало в их личный бюджет или на развитие бизнеса.

Как видно, интересы государства, бюджетников и предпринимателей не совпадают и даже вступают в конфликт между собой. Государство желает получить БОЛЬШЕ от предпринимателя, а он хочет отдавать МЕНЬШЕ. Государство хочет максимально СОКРАТИТЬ социальные расходы, а бюджетники – УВЕЛИЧИТЬ. А представление о балансе БОЛЬШЕ/МЕНЬШЕ у каждого свое.

Государство оказывается в ситуации меж двух огней, между молотом и наковальней. Если увеличить выплаты пенсий (удовлетворить бюджетников), то необходимо больше собирать налогов, расширять налогооблагаемую базу (ущемлять интересы предпринимателей). Если же дать налоговые льготы бизнесу, то нечем будет выплачивать зарплаты и пенсии бюджетникам. Всегда есть перекос то в одну, то в другую сторону.
Обычный выход из данной ситуации, который предлагается правительством: режим жесткой экономии – заморозка всех социальных программ и максимальное повышение налогов. Подобные решения называют “шоковой терапией”, а народ просят понять правительство и затянуть потуже пояса, т.е. плохо всем, кроме государства.

Идеальный вариант – найти баланс интересов, удовлетворяющий все стороны.

Первая модель выработки государственной стратегии развития.
Инициатором урегулирования интересов является государство.
Чиновники разрабатывают законодательную базу, которая по их мнению сбалансирует общественные интересы.
При этом,чиновники разрабатывающие проект закона, напрямую отражают в нем СВОИ интересы, а интересы бюджетников и предпринимателей учитываются опосредованно через модели этих групп.
Чиновник (в идеальном случае) пытается учесть интересы других групп. Он как бы моделирует в своем сознании группу, представляя какой у нее может быть интерес. Модель, конечно же, отличается от действительности (это все равно что сравнивать схему автомобиля и настоящий автомобиль). Поэтому чиновники в любом случае не могут на 100% учесть интересы “живых” групп бюджетников и предпринимателей.

Использование данной модели исходит из стереотипа о “добром царе”. Просвещенный монарх принимает мудрые решения на благо общества и благодаря сильной централизованной власти проводит государственные реформы. Подобную позицию отражает мнение Сергея Тигипко по поводу разработки и принятия Налогового Кодекса.
“В данном случае, работай на этих людей, выстраивай перспективу их, принимай запросы их, но будь объективным. Будь объективным. Не принимай популистские настроения. Иначе никогда шага правильного не сделаешь”, – отметил вице-премьер.
“Да, говорю контрреволюционные вещи. Понимаю, что нарываюсь. Но народ не всегда прав. Он имеет право на ошибку”, – заявил Тигипко.
“Такие вещи должны делать профессионалы. Народное обсуждение налогового кодекса, извините, это бред”, – добавил вице-премьер.

Но со времен просвещенного абсолютизма уровень образования, циркуляции информации в обществе и в целом самосознания граждан сильно изменился, поэтому игнорирование мнения народных масс может привести к бесконечной череде конфликтов.

Государственная стратегия развития. Схема второй моделиВторая модель формирование государственной стратегии развития.
Вновь-таки инициатором урегулирования взаимоотношений выступает государство.
Чиновники в лице исполнительной и законодательной власти формируют группу экспертов по заданной отрасли и поручают ей подготовить проект максимально отражающий интересы всех заинтересованных групп.
Независимые эксперты выступают как бы со стороны, не включенными в конфликт групп, поэтому подразумевается, что они сделают максимально сбалансированный проект.
Эксперты в своей работе используют уже ТРИ модели групп по интересам: модель государства, модель бюджетников и модель предпринимателей.
И как и в первом варианте все модели искажают подлинные интересы групп в действительности.

Эксперты в такой ситуации напоминают трех слепых мудрецов, исследующих слона.
Один мудрец ощупал бок слона и воскликнул: “Слон подобен огромной стене!” Второму мудрецу, попался хобот и он возразил: “Слон – это большая змея!” Третий же исследовал хвост, и уверенно заявил: “Слон больше всего напоминает веревку”.

Государственная стратегия развития. Третья модельТретья модель разработки государственной стратегии развития.
Создается рабочая группа из представителей трех групп (государство, бюджетники, предприниматели). И в ходе дискуссии по заданной тематике, например, Налоговый кодекс, разрабатывается рабочий проект.
Поскольку интересы групп прямо противоречат друг другу, о чем сказано выше, то продуктивность такого общения обычно стремится к нулю. Именно такой результат имеют большинство “круглых столов” между разными группами интересов.

Взаимоотношения групп с конфликтующими интересами хорошо иллюстрирует вариант “дилеммы заключенного” – обмен закрытыми сумками.
Два человека встречаются и обмениваются закрытыми сумками, понимая, что одна из них содержит деньги, другая — товар. Каждый игрок может уважать сделку и положить в сумку то, о чём договорились, либо обмануть партнёра, дав пустую сумку.
В этой игре обман всегда будет наилучшим решением, означая также, что рациональные игроки никогда не будут играть в неё, и что рынок обмена закрытыми сумками будет отсутствовать.
Другими словами рациональные игроки никогда не смогут договориться.

Эффективная модель формирования государственной стратегии развития.
Основными параметрами идеального проекта государственной стратегии должны быть:
1) адекватность ситуации – проект должен разрабатываться быстро, пока вншеняя и внутренняя ситуация не изменилась;
2) репрезентативность – проект стратегии развития должен отражать интересы всех заинтересованных групп, а не модель интересов этих групп.

Ни одна из представленных выше моделей разработки государственной стратегии развития не отвечает требуемым параметрам.
Поэтому любой законопроект принимаемый по одной из приведенных моделей будет встречаться “в штыки” одной из групп, как это и происходит с Налоговым Кодексом.

Отталкиваться в поисках эффективной технологии разработки государственной стратегии развития будем от третьей модели, так как она достоверно отражает все заинтересованные группы. Однако, необходимо каким-то образом снять конфликтность интересов и направить усилия трех групп в единое русло, на общее благо.

Государственная стратегия развитияЧтобы преодолеть столкновение интересов по конкретному предмету, например, Налоговый кодекс, необходимо сосредоточить внимание участников на более высоком уровне, который стоит как бы над предметом обсуждения.

Таким уровнем может стать формулирование общего видения по вопросу “общественного благополучия” в территориальных границах государства Украина. Затем обсуждение возвращается на прежний, предметный уровень Налогового Кодекса, который уже рассматривается с общей точки зрения всех трех групп, выработанной в ходе принятия единого видения “общественного благополучия”. Таким образом, государственная стратегия развития рассматривается уже не с трех противоречащих друг другу точек зрения, а с единой общей.

Скачок на уровень выше, а затем возврат на предметный уровень делает дальнейшую разработку государственной стратегии развития, практически, бесконфликтной.

Количество участников подобной сессии по разработке государственной стратегии развития или общественно значимых документов может составлять до 100 человек.

Исходя из нашего опыта, подобная работа (от полного непонимания до выработки единого проекта государственной стратегии) занимает около 3-5 рабочих дней. А подготовка полноценного документа по государственной стратегии займет около 30 рабочих дней.
В ходе работы мы используем авторскую технологию “живого” моделирования, которая показала свою эффективность как в коммерческих, так и в государственных проектах (Россия, Украина, Казахстан).

Андрей Федоренко

Примечание.
В статье понятие “государственная стратегия развития” и “налоговый кодекс” часто пересекаются или даже как бы подменяются. В рамках данной статьи стратегию развития и кодекс объединяют общественная важность и назначение этих документов – балансировка общественных интересов.

Статьи на тему стратегического управления:

Стратегия: лестница или прыжок?

9 ситуаций, когда необходима разработка новой стратегии развития предприятия

Технология внедрения государственных стратегий.


Comments:

Яндекс.Метрика
Google+